1月9日，国家食品药品监督管理总局召开《食品安全法实施条例》修订草案征求意见座谈会。《食品安全法实施条例》修订草案(下称“修订草案”)于2015年12月9日全文公布，向全社会公开征求意见。修订草案由原来的64条增加到现在的200条，充分体现了食品安全法的细化、补充和创新。
【洞见】新食品安全法条例：亮点与问题并存
北京大学质量与法治研究所所长 刘兆彬
1月9日，国家食品药品监督管理总局召开《食品安全法实施条例》修订草案征求意见座谈会。《食品安全法实施条例》修订草案(下称“修订草案”)于2015年12月9日全文公布，向全社会公开征求意见。修订草案由原来的64条增加到现在的200条，充分体现了食品安全法的细化、补充和创新。
修订草案十大亮点
修订草案有需要深入研究的问题，但更有值得肯定的地方，可以归纳出十大亮点。
亮点一：食品安全进课堂。修订草案第7条规定：国家将食品安全知识纳入国民素质教育和中小学教育课程，强化食品安全科学常识和法律知识普及。这充分体现了教育为本、法治为根和社会共治的基本原则。无论是生产者，消费者还是监督者，都必须牢固树立食品安全的法治观念和科学精神，才能从根本上解决我国的食品安全问题。而源头就在教育，特别是中小学教育，这是确保食品安全的百年大计，其意义极为深远。
亮点二：信息公开，提高透明度。修订草案第44条、60条、68条、80条、86条、137条、 143条款，多处规定了信息公开、公示、公布等要求，对生产经营者、监督部门等强化食品安全状态的透明度，便于社会监督，社会共治，符合现代社会治理的基本要求，奠定了食品安全的信息基础。
亮点三：全链条监管，重在入口处。修订草案第53—55条，对餐饮服务业添加剂的使用、消毒管理、卫生制度等做了原则规定，弥补了以往法规重生产、销售，轻餐饮管理的不足。
亮点四：与时俱进，规范网络食品交易。修订草案第60—64条，对网络食品交易进行了规范。这是信息化、网络化时代出现的新问题。规范网络食品交易，特别是对第三方平台提供者的责任加以明确，是保护消费者的利器。
亮点五：操作细化，召回分级。修订草案第65条，按食品安全风险程度，划分了24小时、48小时、72小时的三级召回制度，这对保护消费者生命安全健康具有重要现实意义。
亮点六：补短板，规范食用农产品市场销售。过去由于体制问题，食用农产品市场销售一直是职能交叉、扯皮、管理较为薄弱的环节。修订草案用了一节7条对食用农产品的市场销售主体、行为、监督等进行了较为具体的规范，是一大进步。
亮点七：统计分析，量化监督。由于我国长期以来没有食品安全统计调查制度，至多是食品中毒案件的流水账。因此，迄今为止，没有一个人能说清楚，中国的食品是安全还是不安全，大家都谈个案或者定性的争论，很难进行科学的量化分析和有效监管。修订草案第 155条，确立了国家食品安全统计调查制度，这是食品安全监管的最重要的基础设施，也是本次修改条例的最大亮点之一。
亮点八：行政执法、刑事司法衔接，安全网更牢。修订草案第158—165条，对行政执法与刑事司法衔接做了具体、可操作的规定，增加了食品安全网的强度和密度，是中国特色食品安全监管的一大进步。
亮点九：责任追究细化，彰显执法威力。一部法律的效力，不在于有多严苛或罚个倾家荡产，而在于法之必行。责任追究到位。哪怕是轻罚，只要罚到位，也会有效果。修订草案第168条、171条、173条、175条、186条、187条等条款，对于什么是情节严重给予处罚，从重处罚;什么情况下应当从轻或减轻处罚;什么是违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚，都做了较为具体的规定，使法律更具操作性和威慑力。
亮点十：术语定义，科学严谨。一部法律的基本概念、术语，清晰规范，科学严谨，体现了立法质量和执行性。修订草案第195条，对法律用语进行了规范，厘清不少模糊地带，如第一次在法律中定义了食用农产品这个一直有争议的概念，还有保健食品，有毒有害非食品原料，特殊食品等，为食安法的科学性、完整性、可操作性增添了光彩。
存在的问题与改进建议
与此同时，修订草案中也有一些问题还需要进一步深入研究，谨慎修改。
食品安全标准体制尚需完善。首先，任何一类产品的标准，都由强制性与非强制性标准组成。把食品类标准只归结为安全标准，又全部强制，显然是不符合实际的。食品的一般质量要求、管理、检验方法、规格，型号、外包装及非安全类的标准，是现代食品工业不可缺少的技术支撑，绝大多数是非强制性的标准，法律应以认同。
其次，标准化法正在修改。在标准体系中除了国标、地标、企标外，又有一类新的标准即团体标准，包括行业标准，这是食品类标准体系中所缺少的。
再次，由于职能调整，卫生部门已不是食品监督的主导部门，因此，标准的制定权应当划归食药部门或国家标准化主管部门。
行政监管体制关系需要理顺。目前，全国50%左右的县，由于机构改革已经没有独立的食药部门和质监部门，上下不对口;有不少市也在探索机构撤并。新体制下，上下监管如何衔接?政令畅通执法统一，是需要深入研究的问题。单是机构名称、职能的表述，就需要明确、包容，避免执行中出现障碍。
三套检验监管体系交叉重复，需要改革。修订草案第9条、14条、17条、94条，重申了食安法设立的三套检验监管制度，即风险监测、风险评估和抽样检验。实践中很可能出现的情况就是：三队人马进同一个企业，抽同一种食品，交三家实验室检验或一家实验室做三次同一产品的检验。财政部门为同一块月饼要花三次检验费。如果出现三种检验结果，就更麻烦了，三家不知该如何协调。这种重复、交叉、浪费、低效率、无端增加成本，浪费纳税人的钱，是纯粹、典型的体制病，迫切需要改革。
慎用食品生产经营管理规范。什么是规范，规范什么内容，有无法律效力，同强制标准、技术法规、规范性文件、部门规章等是什么关系，有何法律责任，如何监督，如果出现“一刀切”难以执行怎么办，修订草案第31条只讲了要搞规范，语义不清。
因此，如果现有文件手段足以解决食品安全问题，就不必叠床架屋。如果搞规范，千万不要“一刀切”。占食品生产经营80%以上的小企业、小摊贩，至今都没有完全规范，剩下的大企业、好企业，还有必要由中央政府部门统一规范吗?如果确有必要搞生产经营规范，最好也应当由行业协会、企业自己搞，充分体现社会共治原则。
相关监督信息公开需要严格规范。修订草案第143条规定了食药部门应当及时公开日常监督检查结果、违法行为查处等信息。信息公开符合政务公开的方向，但以上信息涉及到生产经营者的人身权、荣誉权和隐私权，不能不慎重研究。其一，此类信息公开的性质，仅仅是政务公开的形式，绝不是另类的处罚，更不是羞辱企业，所以定性要准。其二，公开的内容，如果公布生产经营者个人信息，一定要于法有据。其三，公开的范围也有分寸，是县级、市级、省级还是全国?是监管部门平台还是公共媒体?都应有个规范。其四，救济渠道。公开错了如何纠正?如何补偿?谁来承责?其五，公开的期限问题，是永久还是有一定时限，都应当细化、规范，减少随意性。
关于责任约谈的责任。修订草案第145条规定了监督部门可以对食品生产经营者进行约谈。意在促进生产经营者及时整改出现的食品安全问题。但需要明确的问题是，约谈是什么性质?行政强制还是双方自愿?你约、我忙，不来怎么办?用什么方法约?什么时间、地点约?要不要使用法律文书?
同时，约谈的前提是企业有问题了，那直接依法依规查处就可以了，约谈是必经程序吗?还是发生了食品安全问题，可以不依法查处，约谈一下就过去了吗?约谈情况向社会公开，同样也有程序问题、救济问题、范围问题。其实执法办案，依法查处，就已经有对企业责任人进行约谈、调查的程序了。突出强调约谈的必要性，可行性和法律效力问题值得深入研究。