一、农业结构调整存在的主要问题
改革开放以来, 我国农业结构已经经历两次大的调整,第一次是1985年,中央“一号文件”提出“大力帮助农村调整产业结构”,“支持发展畜牧业、水产养殖业、林业等产业”,其核心是农业内容生产结构的调整。这次调整改变了种植业中过于偏重的粮食结构,畜禽养殖、水产等产业都有了较大的发展,“菜篮子”得到了极大的丰富。第二次是1998年,针对低质量农产品大量积压、高质量农产品供不应求的局面,第二次结构调整开始了。这次调整以国内外市场需求为导向,是“战略性结构调整”。
1998年至今,按照市场化的思路,第二次结构调整持续了近20年。总的来看,这次结构调整以资源禀赋为基础,以国内外市场为导向,供求在动态中逐渐走向平衡,农产品质量也有了显著提升。在WTO框架下,我国农业的发展应该扬长避短,即大力发展劳动密集型产业(如蔬菜、水果等),尽可能压缩土地密集型产业(如粮食、棉花)。但从现实看,十余年来,由于经济高速发展,劳动力成本低的优势在慢慢丧失,以补贴为主的农业政策导致了产业竞争力提升缓慢,大部分农产品渐渐失去国际市场竞争力。因此,如何重塑我国主要农产品的竞争优势已经成为当务之急。自古以来,种养结合就是保持生态平衡、农业系统稳定发展的基本条件,也是我国传统农业的精髓所在。但由于人地矛盾突出,政策上过度重视人的食物供给,忽视了动物“食物”的供给,种养业未能均衡发展,饲料供给不足,而食物供给又存在着浪费现象如何立足本国资源,充分利用国际国内两种资源、两个市场仍然是一个有待于深入研究的课题。
二、农业结构调整的内容
1，农业经营结构调整
一个国家的农业经营结构必须与其农业资源禀赋相适应。农业经营结构调整的目标是构建一个适应市场经济要求的新型农业经营体系,它包括两大部分:一是新型农业经营主体, 二是新型农业社会化服务体系。自2008年党的十七届三中全会提出“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权, 现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”以来,土地流转比例逐年上升,截至2015年底,全国家庭承包经营耕地流转面积0.30亿公顷,占比达33.3%;转出农户6542.1万户,占家庭承包农户总数的 28.4%。在此基础上形成的经营面积在 3.33公顷以上的专业大户超过 341 万户, 家庭农场超过 87 万家,依法登记的农民合作社超过 140 万家,龙头企业超过12 万家。一个高效率的新型农业经营主体正在形成, 我国农业的规模化经营初步形成,“集体所有、农户承包经营”的双层经营逐步向“集体所有、农户承包、多元经营”转变。
实践中,新型服务主体的服务内容主要有: 第一,农业技术服务中心等公共服务机构的基础性服务,一般不收费,或者只收取成本费用。由于公共服务机构的服务能力有限, 一些领域还开始推行政府购买服务, 如农业部门正在推行机械收割、深耕作业等环节由政府补贴部分成本,由合作社等机构为农民提供服务。购买服务只在作业区范围内, 政府按面积把补贴资金拨付给合作社,合作社按市场价格向接受服务的农民收取补贴资金以外的费用。第二,农民专业合作社为成员提供的服务, 这类服务一般不收费。有的合作社利用自身的技术或设备优势也为非成员提供服务,如农机合作社,这样的服务当然要按照市场行情收取相应的费用。第三,龙头企业为基地农户提供的服务, 又可分为紧密型和松散型两种类型, 前者把应该向农户收取的服务费用记录下来, 待农民把最终产品交售非合作社时再进行扣除, 类似或接近于美国等国家的新一代合作社的做法。后者收取的费用一般比市场价格低,有的环节不收费,目的在于吸引农户把最终产品交售给龙头企业。第四, 专业服务组织提供的服务。
当前,我国农业新型社会化服务体系框架已经基本形成。当然, 各类服务主体给农民提供服务的深度和广度都有待于提升。比如,按照农业部门的数据,截至 2015 年底,农民专业合作社成员已达 9700 多万户,但仍有 1 亿多农户没有加入各类合作社,即使目前的 140 多万家合作社,运行规范且能够为成员提供比较全面服务的也只有 1/3 左右; 龙头企业和基地农户之间的联系还不够紧密; 农业服务组织还只是在某些经济发达的地区存在; 新出现的土地托管模式即使在山东省也并没有在全省范围内普遍推行。可见,构建完善的新型农业社会化服务网络是“十三五”期间发展现代农业的重点任务, 也是难点之一。2015 年中央经济工作会议提出供给侧改革的内容之一是“补短板”,新型社会化服务体系建设就是现代农业发展的最大“短板”。
2，农业生产结构调整
农业生产结构调整是要充分利用国际、国内两个市场、两种资源,挖掘国际、国内两种资源潜力,促进农业增产、农民增收,促进现代农业发展和“四化”同步。在新时期,农业生产结构调整的任务主要有四方面的重要内容, 每一方面都隐含着农产品的优质化、安全化和农业生产的可持续性。
一是树立大粮食和大国土观念。前者即在考虑城乡居民的口粮需求时不仅要看到小麦、稻谷、玉米等粮食作物,还要看到果、菜、肉、蛋、奶等“副食品”在居民食物结构中比例增加后对粮食的替代, 也要看到传统意义上作为蔬菜的马铃薯逐渐实现主粮化后对粮食的补充和营养结构的完善。后者即在考虑居民的食物供给时不仅要看到耕地,还要看到林地、草原,这些资源同样可以产出食物供人类消费。另外,还有大量的滩涂、荒地等。因此,粮食产业在整个大农业结构中要确定一个合适的比例。
二是促进粮食作物、经济作物、饲草料三元种植结构协调发展。从目前的情况看,应适当减少粮食作物、经济作物(尤其是蔬菜)的种植面积,或者在一些地力严重透支的区域(地块)采取休耕、退耕措施以恢复地力。
三是促进一二三产业融合互动,提高农业发展的质量和效益。2016年中央“一号文件”用一节的篇幅集中部署三次产业融合问题。可见一二三产业融合的重要性。从实践中看,在增长速度放缓、经济转型升级的大背景下, 农民收入继续高速增长且高于城镇居民的难度较大, 而三次产业融合发展则是一个重要的突破口。
四是充分利用国内国际两种资源、两个市场。加入 WTO 以来,我国优势农产品出口整体保持较快增长, 有时候个别优势农产品也出现顺差下降的现象,其影响因素较多,除国际经济形势外,最重要的还是自身因素,即农产品质量或安全指标没有达到进口国标准。可见,必须从根本上改变农产品整体上质量和安全水平偏低的现状,如此才能持续扩大优势农产品出口,把潜在优势变成现实优势。要做大做强国内优势农产品品牌,提升国际竞争力,促进优势农产品出口。